TRIBUNAL CONSTITUCIONAL V - CONSTITUTIONALIS CURIA V - CONSTITUTIONAL COURT V

«Aramossáurio» in a photo by Juntas (Wikipedia) https://pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Aramoss%C3%A1urio.JPG

O salazarismo originou dinossáurios por definição
A funcionar tendencialmente no ponto de congelação
A actual democracia representativa origina-os por omissão
Até na própria lei que criou para a sua limitação

No seu enorme privilégio estatal
Deu-se ao luxo o Tribunal Constitucional
De condicionar a mobilidade de quase vitalícios subalternos
E de descondicionar a mobilidade de autarcas eternos

Em dois turnos de férias com diferentes composições
As diferentes subjectividades subjectivaram as decisões
Para os agentes da Sociedade Política graus de libertações
Para os cidadãos da Sociedade Civil deixam-se as tensões

O poder discricionário do poder local e regional
Foi desastroso para Portugal
Sem qualquer responsabilização
Foi fartar vilanagem até mais não

Tudo isso tem que mudar
Há que colher depois de semear
Para novamente semear e colher
Para a Nação em real Liberdade renascer


Acórdão n.º 480/2013 do Tribunal Constitucional http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130480.html:

«(...) Na ausência de uma intervenção clarificadora por parte da Assembleia da República, terá de ser o Tribunal Constitucional a fixar o sentido interpretativo das normas da Lei n.º 46/2005, de 29 de Agosto (sobre esta questão e os princípios a observar na resposta à mesma, cfr. Paulo Otero, Parecer cit., p. 24 e ss., e “Da limitação à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes de órgãos executivos autárquicos”, cit., pp. 101 e ss.),

Para o efeito, não poderá o Tribunal deixar de ter em atenção, em primeiro lugar, que a capacidade eleitoral passiva dos candidatos a presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais assume a natureza de um direito fundamental, com uma tripla dimensão: é um direito de acesso a um cargo público eletivo, é expressão de um direito de participação na vida pública e é também a dimensão passiva do direito ao sufrágio (cfr. supra o n.º 6). Assim, correspondendo os limites à renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais à restrição desse direito fundamental, em caso de dúvida, entre as várias interpretações possíveis, deve optar-se por aquela que seja menos restritiva do mesmo direito fundamental: a de que os presidentes de câmara municipal e os presidentes de junta de freguesia que tenham cumprido três mandatos sucessivos numa determinada autarquia não se poderão candidatar, no quadriénio seguinte, para exercerem tais funções nessa mesma autarquia, não estando, no entanto, impedidos de se candidatar a qualquer outra autarquia.

Por outro lado, estando em causa apenas a amplitude da fixação legal de inelegibilidades e existindo ao lado de situações que inequivocamente são abrangidas pela lei em apreço outras que não é certo serem-no, não pode o intérprete substituir-se ao legislador na clarificação dos casos duvidosos. Com efeito, trata-se de domínio de reserva de lei parlamenta, pelo que é exigível ao legislador uma particular clareza na expressão da sua vontade – a que deverá corresponder, por parte do intérprete, uma especial contenção na imputação de sentidos menos certos ou evidentes. Mais: dadas as conexões da matéria dos limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos com o princípio democrático, em especial quando estejam em causa cargos eletivos, tal exigência de clareza para o legislador (e de contenção para o intérprete) é agravada, porquanto a lei restritiva da renovação sucessiva de mandatos carece de aprovação por maioria qualificada de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efetividade de funções – trata-se de assegurar um amplo consenso político em torno das soluções positivadas para as soluções presentes (cfr. o artigo 168.º, n.º 6, alínea b), da Constituição).

A mesma solução interpretativa é alcançada se se fizer aplicação do princípio da máxima efetividade interpretativa das normas que envolvam direitos fundamentais, segundo o qual, na hipótese de existir uma dúvida quanto ao exato sentido interpretativo das normas referentes a direitos fundamentais, o intérprete ou o aplicador da norma encontra-se vinculado a conferir-lhes a máxima efetividade interpretativa (cfr., Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., 2003, Coimbra, Almedina, p. 1224). Assim, perante dois sentidos possíveis de uma norma restritiva de direitos fundamentais em que se suscitem dúvidas quanto ao âmbito da restrição em causa, deverá optar-se pela solução interpretativa que, limitando o âmbito de incidência da restrição, amplie o direito em causa. No caso concreto, existindo dúvidas sobre a interpretação do artigo 1.º da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, quanto a saber se a inelegibilidade aí prevista impede os presidentes de câmara municipal e os presidentes de junta de freguesia que tenham cumprido três mandatos sucessivos numa determinada autarquia de se candidatarem, no quadriénio seguinte, para exercerem tais funções nessa mesma autarquia ou em toda e qualquer autarquia, deverá optar-se pela solução interpretativa que, restringindo o alcance ou âmbito da limitação do direito. O que leva a que tal inelegibilidade abranja apenas a autarquia local em que tenham sido cumpridos os três mandatos consecutivos.

É também para esta solução interpretativa que aponta o princípio in dubio pro libertate, por força do qual os direitos deverão prevalecer sobre as restrições (cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo IV, 5.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2012, p. 421). Assim, entre duas soluções interpretativas possíveis de um texto legal, deve sempre optar-se pela solução que mais favoreça a liberdade, que melhor garanta, reforce ou faça prevalecer as posições jurídicas subjetivas ou os direitos fundamentais. No caso aqui em análise do «direito de sufrágio passivo» - um direito, liberdade e garantia de participação política (cfr. supra o n.º 6) -, esta interpretação «amiga da liberdade» é também uma interpretação que confia na capacidade de escolha dos eleitores sem excessivas “tutelas” em nome da “correção” das escolhas que estes venham a realizar. 

Finalmente, esta é a solução que, numa perspetiva de concordância prática, permite conciliar minimamente - deixando, por isso mesmo, em aberto a questão da respetiva otimização - os três princípios conflituantes: o democrático (na vertente subjetiva da liberdade eleger e na vertente objetiva de serem os eleitores a decidir quem deve ser eleito), o da renovação de mandatos e o da participação política dos cidadãos. Na verdade, tal solução, sem sacrificar totalmente – ainda que apenas por um período limitado de tempo – o direito de ser candidato a presidente de câmara municipal ou a presidente de junta de freguesia, salvaguarda em medida não negligenciável os diferentes bens constitucionais visados e tutelados pelo artigo 118.º, n.º 2, da Constituição, em especial, a renovação (na autarquia em que o candidato tenha exercido o cargo de presidente do respetivo órgão colegial executivo), a «não vitalicidade» e a efetividade da responsabilidade perante o eleitorado. Deste modo, a Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, embora não veja maximizada a sua eficácia limitadora, também a não vê inutilizada, mas antes limitada a casos em que as razões justificativas da sua aprovação se fazem sentir com grande intensidade e que na mesma são inequivocamente contemplados.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida, julgando elegível o primeiro candidato da lista de candidatos à Câmara Municipal do Porto apresentada pela coligação eleitoral «PORTO FORTE», constituída pelos partidos PPD/PSD.PPM.MPT, Luís Filipe Menezes Lopes.

Lisboa, 5 de setembro de 2013

Pedro Machete

Maria de Fátima Mata-Mouros (com declaração)

Catarina Sarmento e Castro

Maria José Rangel Mesquita

João Cura Mariano

Maria João Antunes (vencida, nos termos da declaração junta)

Maria Lúcia Amaral

DECLARAÇÃO DE VOTO

Apesar de acompanhar o sentido da decisão, discordo parcialmente dos seus fundamentos.

Não concordo com a afirmação de existência de uma dúvida interpretativa entre duas soluções igualmente válidas apenas resolúvel com recurso ao princípio de que se deverá optar pela que seja menos restritiva de um direito fundamental.

A norma em referência (artigo 1.º da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto) convoca a ponderação de dois direitos fundamentais: o direito fundamental de acesso aos cargos políticos (vulgo direito de ser eleito) e o direito fundamental a eleger livremente os titulares dos cargos políticos (vulgo direito de eleger).

É inegável que, diante do texto da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, se suscitaram dúvidas quanto à amplitude definida para a limitação à renovação dos mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais. No entanto, diferentemente do acórdão, considero que estas dúvidas não são irresolúveis. A ratio do preceito, que pretende dar execução legal aos artigos 50.º, n.º 3, e 118.º, n.º 2, da Constituição, tal como resulta da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 4/X que esteve na sua origem, implica a referida ponderação entre os dois direitos fundamentais em presença.

Da referida exposição de motivos surge inequívoca a intenção de estabelecer uma limitação de mandatos para os cargos políticos executivos de âmbito nacional, regional e local, de forma a dar execução ao artigo 118.º, n.º 2, da Constituição. O objetivo prosseguido pela introdução de limitações à renovação sucessiva de mandatos, consistia em fomentar a renovação dos titulares dos órgãos, visando-se o reforço das garantias da independência dos mesmos e prevenindo-se os excessos induzidos pela perpetuação no poder. Propunha-se, portanto, impedir que um mesmo

cidadão pudesse renovar sucessivamente, e sem limites, o mandato representativo conferido para o mesmo cargo político executivo, afetando a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos cargos políticos. Como base para tais limitações era invocado o princípio da renovação e da temporalidade dos cargos do Estado (artigo 118.º da Constituição), e o princípio da eleição periódica (artigo 113.º, n.º 1 da Constituição), do qual decorre a duração limitada dos mandatos políticos.

Ora, tendo este elemento em presença, da necessária ponderação do elemento literal (“letra da lei”) com os restantes elementos de interpretação (“espírito da lei”), resulta que a dimensão da inelegibilidade consagrada no preceito em causa se restringe à possibilidade de eleição para um quarto mandato como presidente do mesmo cargo executivo na mesma autarquia (o mesmo candidato para o mesmo universo de eleitores).

Desta forma, o percurso interpretativo permite chegar a um sentido que corresponde à compatibilização dos interesses a ponderar, assegurando o direito fundamental dos eleitores (que integram uma determinada autarquia) a eleger livremente os titulares dos respetivos cargos políticos, sem limitar excessivamente o direito fundamental de acesso a estes cargos.

Concluo, assim, que das duas interpretações do artigo 1.º da Lei n.º 46/2005 identificadas no acórdão, apenas uma - a que foi acolhida no sentido decisório - permite responder adequadamente aos fins visados pela norma.

Maria de Fátima Mata-Mouros

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Votei vencida, por entender que o artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, impede o presidente de uma câmara municipal ou de uma junta de freguesia que tenha concluído três mandatos consecutivos de se candidatar a qualquer outro município ou freguesia para aí assumir as funções no quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo permitido. As razões da minha dissidência têm a ver, fundamentalmente, com as passagens da fundamentação (especialmente no ponto 12., por referência ao elemento racional ou teleológico) que permitiram concluir depois, no ponto 13., que «não se pode imputar à Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, com segurança, um sentido unívoco».

2. Não acompanho o entendimento de que as finalidades que a Lei n.º 46/2005 visa prosseguir possam ser logradas através de uma limitação de mandatos que impeça apenas quem exerceu três mandatos consecutivos em determinada autarquia de se candidatar a essa mesma autarquia. O objetivo de fomentar a renovação dos titulares dos órgãos, visando-se o reforço das garantias de independência dos mesmos, e prevenindo-se excessos induzidos pela perpetuação no poder, subjacente à limitação do número de mandatos que a mesma pessoa pode exercer sucessivamente, segundo a Exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 4/X, não se compadece com uma limitação meramente territorial.

Citando Paulo Rangel (“Limitação de mandatos: o estado da arte” e “Limitação de mandatos: argumentos políticos e jurídicos”, Jornal Público, de 12, 19 e 26 de fevereiro e de 2 de julho de 2013), uma limitação daquele tipo esquece que «o mercado das obras públicas, das concessões de abastecimento de água e saneamento, da contratação de refeições, comunicações e materiais é hoje totalmente nacional e desenvolvido por escassa meia dúzia de operadores em cada sector. Eis o que convoca os valores da isenção e da independência e perfila esses valores muito para lá das simples relações com uma comunidade local concreta. De resto, esquece-se que a limitação é imposta em nome do princípio republicano da renovação enquanto tal, como bem mostra a autonomização do art. 118.º, n.º 2, em face do 50.º, n.º 3». É imposta pela «liberdade de eleger e de ser eleito ou a liberdade e igualdade de acesso aos cargos políticos (de todos e não apenas dos anteriormente eleitos)».

E ainda que se justificasse apenas em nome liberdade de escolha dos eleitores, ficaria «por demonstrar que a liberdade de escolha dos eleitores está (ou só está) posta em causa na quarta candidatura consecutiva e apenas quando o cargo em disputa e o universo eleitoral são os mesmos nas eleições subsequentes ao terceiro mandato. Até porque, com toda a facilidade, pode argumentar-se que não são as oposições que ganham as eleições, mas antes os governantes “incumbentes” que as perdem... Redes de cumplicidade e de interesses e fenómenos de captura psicológica dos eleitores podem justamente manter-se também em casos de mudança de cargo e de universo eleitoral: na atual sociedade da informação, fortemente mediatizada, as fronteiras do clientelismo não são as fronteiras do município...» (João Amaral Almeida, “A interpretação da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto: uma questão exclusivamente jurídica”, Direito Regional e Local, n.º 21, 2013, p. 31).

Não obstante uma autarquia local não se confundir com as restantes comunidades políticas menores, nem tão-pouco com a comunidade nacional, o que é facto é que os presidentes das câmaras dos municípios integrantes são, por força de lei, membros do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal ou da Junta Metropolitana (artigos 15.º da Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, e 13.º da Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto), cabendo-lhes competências que acentuam a ligação às outras autarquias locais e à administração central (artigos 16.º da Lei n.º 45/2008 e 14.º da Lei n.º 46/2008). «Pertencendo ao setor da administração autónoma, enquanto expressão, no plano formal, do conjunto de entidades públicas que são criadas e existem para a prossecução de interesses próprios, as comunidades intermunicipais são titulares de atribuições que envolvem, essencialmente: fins de planeamento e gestão de desenvolvimento económico, social e ambiental; articulação de investimentos municipais de interesse supramunicipal; participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional, designadamente no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional; planeamento das atuações de entidades públicas, de caráter supramunicipal; articulação dos municípios e administração central em áreas sociais, sanitárias, de equipamentos, educativas e culturais; e exercício de atribuições sobre competências transferidas pela administração central ou delegadas pelos municípios» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2013, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). É também relevante, e este mesmo acórdão a isso faz menção, por referência ao direito vigente, o recurso a contratos interadministrativos (contratos entre entidades que participam na prossecução da função administrativa) no âmbito das competências do Estado e autarquias (artigo 6.º, n.º 3 da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro), bem como a contratos de exercício de competências municipais em regime de parceria (artigo 8.º, n.º 2, da Lei n.º 159/99) e a contratos de execução a celebrar entre o Ministério da Educação e os municípios em matéria de educação (Lei n.º 144/2008, de 28 de julho).

Em suma, o mecanismo que o legislador encontrou para prevenir os riscos de pessoalização do poder (a que não fogem os presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais, apesar de não serem eleitos pessoalmente) e os excessos induzidos pela longa permanência no poder, foi o de criar uma interrupção na continuidade do exercício desse poder. E só estará criada se se descontinuar temporariamente o exercício desse poder também em autarquia diferente daquela (ou daquelas) em que foram cumpridos três mandatos consecutivos.

3. Não obstante a letra da Lei n.º 46/2005 não ter sido decisiva para o sentido que lhe dou, não posso deixar de salientar que o legislador não distinguiu os mandatos consecutivos na mesma câmara ou junta de freguesia ou em câmara ou junta de freguesia distintas, quando estatui que «o presidente de câmara e o presidente da junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos». E que, no passado, quando quis distinguir situações, especificou que «são também inelegíveis para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos» (artigo 2.º do Decreto n.º 356/V da Assembleia da República).

Por outro lado, não é propriamente relevante que a alteração à Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, constante do Projeto de Lei n.º 34/X – reproduzida no ponto 9. da Fundamentação – incidisse sobre o artigo 7.º e não sobre o 6.º desta Lei. João Amaral Almeida dá um outro sentido a esta inserção, por referência ao Projeto de Lei n.º 5/X (PSD), de 16 de março de 2005 (loc. cit., p. 24).

Maria João Antunes»