REFORMA DO ESTADO VIII - STATU REFORMATIONI VIII - STATE REFORM VIII

O «Leviathan» de Thomas Hobbes, o Estado é um monstro que há que reformar, desenvolvendo as suas dimensões favoráveis e eliminando as suas dimensões desfavoráveis, de forma a que sirva a Nação e não se sirva da Nação.

A acção do Estado visa a satisfação de necessidades da Nação, o Estado é um meio, a Nação é um fim.

O financiamento da acção do Estado baseia-se fundamentalmente em tributação sobre a Nação. Os excessos cometidos ao longo de décadas por via da Sociedade Política, financiada pelo Estado, subvertem essa relação.

Perante o Programa de Assistência Financeira a Portugal e as suas causas, tornou-se ainda mais evidente a necessidade de desenvolver uma profunda reforma do Estado que o torne mais eficiente e mais eficaz ao serviço da Nação Portuguesa.

O Governo Português e a Troika só muito tarde acordaram para o desastre que foi aumentar a tributação, a espoliação da Nação, primeiro indirecta e depois directa, não alterando o status quo da acção do Estado, viciada há muito tempo. A consequência em termos de desemprego e de insolvências, cessações de actividade foi desastrosa, tornando evidente a insustentabilidade da opção de não se tocar no emprego público que não cria valor para a Nação e para o Mundo.

Para além da incompetência legislativa do Governo (em última hora não sustentou objectividade), da perspectiva estatista do Presidente da República, o Tribunal Constitucional tem uma acção jurídica abstracta, ignorando completamente que a defesa de todo o emprego público, implica a vulnerabilização desse emprego público e do privado (auto emprego, emprego por conta de outrém por despedimento ou por insolvência ou cessação de actividade) face à insustentabilidade dos défices e das dívidas públicas, ainda por cima imorais. São juízes em causa própria, têm também uma visão estatista, tendenciosa, como poderemos observar no acórdão referido em mensagem anterior, que incide sobre a questão do emprego público:

«(...) questões de constitucionalidade (...) 
a primeira questão colocada dirige-se aos novos motivos substantivos que habilitam a entidade empregadora a encetar regime de mobilidade funcional, na nova modalidade de requalificação, enquanto pressuposto de cessação da relação de emprego público.

(...) a eventualidade da cessação da relação de emprego público motivada por razões objetivas para os trabalhadores cujo vínculo se constituiu de acordo com contrato por tempo indeterminado já existe, mormente por efeito de reorganização de serviços, no âmbito de processo de despedimento coletivo ou despedimento por extinção de posto de trabalho, embora em condições de dispersão normativa e suscitando críticas quanto à ausência de previsão específica relativamente aos critérios de seleção e à compensação pelo despedimento (...)
A questão de constitucionalidade afasta-se, pois, da admissibilidade de cessação da relação contratual de emprego público que o regime do Decreto n.º 177/XII encerra em virtude de inatividade por um ano, em período contínuo ou por períodos interpolados, permanecendo o trabalhador em procura (ativa) de reinício de funções no âmbito de requalificação. Atinge, sim, três novos fundamentos substanciais do despedimento por razões objetivas que o Decreto n.º 177/XII acolhe, no confronto com o princípio da proibição da justa causa de despedimento (artigo 53.º da Constituição) e também com o princípio da proporcionalidade na restrição do direito fundamental à segurança no emprego que acarreta (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição).

(...) pese embora a relação de emprego público seja especialmente estável e duradoura, por confronto com a relação de emprego privada, a vitaliciedade do vínculo laboral público não encontra assento constitucional (Acórdãos n.ºs 154/86, 285/92, 4/2003 e 154/2010). Tal significa que, à semelhança dos restantes direitos fundamentais, o direito à segurança no emprego público admite limites e restrições à luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos (artigo 18.º, n.º 2 da Constituição). (...)

No Acórdão n.º 154/86, estava em discussão o rompimento pelo Estado da relação de emprego e a retirada do vínculo à função pública a funcionários e agentes (...)

“a) Pode o Estado, unilateralmente, romper a relação de emprego com os seus funcionários?

b) Em qualquer caso, pode ele, unilateralmente, retirar-lhes o estatuto de funcionário público?

A primeira questão envolve directamente o artigo 53º da Constitui­ção, que garante a segurança no emprego, proibindo expressamente os despedimentos sem justa causa. (...) O Estado não pode dispensar livremente os seus funcionários. Nem a extinção ou remodelação de serviços podem constituir mo­tivo adequado para isso. Podem dar lugar à transferência para outros serviços ou organismos públicos, à criação de excedentes inactivos, etc, mas não podem justificar de modo algum a dispensa dos atingidos, fora dos processos constitucionalmente admitidos.

Não podendo dispensar livremente os seus funcionários, o Estado também não pode livremente retirar-lhes o seu estatuto específico.”

A questão foi, então, analisada no confronto da normação com o direito à função pública, enquanto garantia específica de estabilidade e de segurança no emprego quanto aos funcionários públicos, e não perante o acolhimento de razões objetivas para o despedimento, que só mais tarde, com o referido Acórdão n.º 64/91, viram a sua inscrição no conceito constitucional de justa causa admitida pelo Tribunal Constitucional.

Persiste, ainda assim, a afirmação da proibição constitucional da cessação livre pelo empregador da relação jurídica de emprego público, cujo estatuto é configurado como dotado de garantias específicas de estabilidade, mesmo que não vitalício. (...)

O Acórdão n.º 285/92 volta a defrontar um problema relacionado com a relação jurídica de emprego público

“(...), é insofismável que a garantia constitucional da segurança no emprego abrange, também, os funcionários públicos, pelo que o Estado não pode dispensar livremente os seus funcionários, tal como a extinção ou reformulação dos seus serviços ou organismos não pode constituir, por si só, razão suficiente que leve à livre e total disponibilidade dos funcionários em causa.  Pelo que a reorganização da Administração sempre terá que atender aos princípios e regras constitucionais que consagram e garantem os direitos dos funcionários públicos.

Assim sendo, importa reconhecer que, num primeiro momento, o princípio da segurança no emprego compreende o direito dos trabalhadores à manutenção do seu emprego. Mas, com este alcance, e invocando o paralelismo com a relação laboral de direito privado, podem efectivamente ocorrer situações onde a extinção ou reorganização dos serviços e organismos da Administração determinem a impossibilidade de manutenção, por parte do funcionário, do concreto lugar que desempenha. A resolução de tais situações poderá compreender, em tese geral, a necessidade de adoptar soluções que determinem alteração das condições de desempenho profissional dos funcionários públicos.

Ora, importa deixar claro, pelas razões já aduzidas, que as alterações estatutárias que o legislador entenda dever introduzir no ordenamento em nome do interesse geral prosseguido pela Administração e que afectem as aludidas condições de desempenho profissional dos funcionários públicos, porque se podem traduzir na compressão de direitos desses funcionários, deverão estar inelutavelmente subordinadas aos limites que a Constituição postula para as restrições aos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores. (...) a necessidade de modernização da Administração Pública, decorrente do normal alargamento da própria actividade administrativa, da progressiva ampliação das prestações de ordem social que lhe cabem num Estado de direito democrático  e da necessidade de responder a novos desafios que se lhe colocam nos espaços geo-políticos mais amplos em que o País se insere, podem constituir relevantes interesses de ordem pública que, ao projetarem as suas sequelas no âmbito do funcionamento e da estrutura da Administração Pública, determinem a introdução de mecanismos de mobilidade dos seus funcionários e agentes, em termos que comportem a compressão ou restrição da garantia subjectiva decorrente do princípio da segurança no emprego. Mas, não sendo, por isso, a relação de emprego público imodificável em todos os seus elementos, os limites de tal compressão ou restrição não podem deixar de constituir, na sua tradução normativa, objecto de controlo de constitucionalidade, em função da concreta modulação das soluções adotadas pelo Decreto em apreço.

À semelhança de causas objectivas que podem determinar a cessação dos contratos de trabalho privados (cfr., neste sentido, v. g., o Acórdão n.º 64/91 deste Tribunal, publicado no Diário da República, I Série-A, de 11 de Abril de 1991), também no âmbito da Administração Pública causas objectivas ligadas à reestruturação e racionalização dos serviços e organismos públicos podem levar à compressão do estatuto jurídico dos funcionários públicos sem que daí resulte forçosamente violada a segurança no emprego protegida constitucionalmente. Mas, à luz do artigo 18.º, tal compressão deve conformar-se segundo o critério da restrição das restrições (devendo, por isso, «limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos»), deve revestir carácter geral e abstracto, não poderá ter efeitos retroactivos nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais em causa. Em suma, a compressão da garantia constitucional da segurança no emprego deve ser necessária, adequada e proporcional e respeitar o núcleo essencial do correspondente direito à segurança no emprego de que beneficiam os funcionários públicos.”

Como se vê, o Tribunal admite claramente que a prossecução do interesse público pela Administração Pública implica constante esforço de modernização; e este, a reorganização de serviços e a racionalização de efetivos, o que pode implicar compressão da garantia de segurança no emprego contida no artigo 53.º da Constituição e a cessação da relação laboral por causas objetivas. Ponto é que a modulação normativa dessa rutura, independentemente da margem de discricionariedade que assista ao empregador público, respeite o programa constitucional relativo aos direitos fundamentais dos trabalhadores.

Acórdão n.º 233/97 (...):

“(...) o direito à segurança no emprego não impede que, havendo interesses com relevo constitucional que tal justifiquem, a relação jurídica de emprego na Administração Pública assuma uma certa precariedade, como sucede com a que se constitui por contrato pessoal. Tal acha-se, de resto, consagrado na lei geral, onde se prevê essa forma de constituição da relação jurídica de emprego público, na modalidade de contrato administrativo de provimento e na de contrato de trabalho a termo certo(cf. Artigos 3.º e 14.º a 21.º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro).

De facto, embora a relação jurídica de emprego na Administração Pública tenha uma certa vocação para a vitaliciedade (cf., hoje, o artigo 5.º do citado Decreto-Lei n.º 427/89), não existe (para quem acede à função pública) uma garantia constitucional de exercer vitaliciamente as respectivas funções. (…) a estabilidade que é exigida pela garantia da segurança no emprego não impede a ‘compressão do estatuto jurídico dos funcionários públicos, quando ocorram ‘causas objectivas ligadas à reestruturação e racionalização dos serviços e organismos públicos’. Questão é que – frisou-se então – essa compressão seja ‘necessária, adequada e proporcional’ e que respeite ‘o núcleo essencial do correspondente direito à segurança no emprego de que beneficiam os funcionários públicos’ ”. 

(...) Acórdão n.º 4/2003:

“(…) independentemente de se saber até que ponto será até exacto, no plano da lei ordinária,  o pressuposto da “vitalicidade” do vínculo laboral de que parte os requerentes – sendo certo que assim o será, no plano prático da vida, para uma larguíssima categoria dos trabalhadores -, acresce que a nossa Constituição não afirma qualquer garantia de vitalicidade do vínculo laboral da Função Pública. Os trabalhadores da Função Pública não beneficiam de um direito à segurança do emprego em medida diferente daquela em que tal direito é reconhecido aos trabalhadores em geral”.

O último momento da jurisprudência constitucional que cumpre convocar encontra-se no Acórdão n.º 154/2010 e apresenta proximidade evidente com o campo normativo aqui em apreço. Nessa decisão, o Tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre se a modificação dos vínculos de emprego público decorrente da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, ao fazer transitar a generalidade dos trabalhadores que antes beneficiavam do regime de nomeação definitiva para o regime de contratação por tempo indeterminado, violava o direito à segurança no emprego e o princípio da proteção da confiança legítima, “com a específica intensidade com que deveriam valer no que respeita ao exercício de funções públicas, tendo em consideração o figurino constitucional da organização administrativa e o conjunto das tarefas que corresponde ao Estado de direito democrático”.

Novamente, o Tribunal apreciou o conteúdo do direito à segurança no emprego no âmbito da relação específica de emprego público e reafirmou a admissibilidade de restrições ao mesmo à luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos. Disse, então:

“(...) é necessário ter em conta que a segurança no emprego (artigos 53.º e 58.º da Constituição) não é um direito absoluto, mas antes, à semelhança, aliás, de todos os outros direitos, um direito que admite limites e restrições à luz de outros direitos e valores constitucionalmente protegidos (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição).

Ora no que especificamente respeita ao emprego público é necessário ponderar o objectivo constitucionalmente definidor da Administração Pública, ou seja, o “interesse público”, com o dever de boa administração que lhe é inerente.

Deste modo, deve entender-se que o regime de vínculos, remunerações e carreiras da Administração Pública poderá restringir a segurança do emprego público em vista da qualidade da actividade administrativa pública. Se a segurança no emprego é um imperativo constitucional não o é menos o modelo da boa administração inerente à prossecução do “interesse público” (artigo 266.º, n.º 1, da Constituição), interesse este ao serviço do qual se encontram exclusivamente dedicados os trabalhadores da função pública (artigo 269.º, n.º 1, da Constituição).

Era já isto, precisamente, o que se concluía no Acórdão n.º 233/97:

(…)

Desta forma, ainda que se admita “que a Constituição prevê e protege uma relação jurídica de trabalho específica, correspondente à função pública no seu sentido estrito”, não decorre daí que o modelo de vínculo laboral seja um “modelo estatutário simples ou puro” ou que o legislador não possa “prever outras formas jurídicas da relação de trabalho da Administração pública, maxime optar pela forma típica das relações de trabalho privadas, o contrato de trabalho” (...).

Nada obsta a que, no âmbito das relações de emprego público, a regra geral seja a da “contratação” e que a “nomeação” seja a excepção, especialmente justificada em razão da especificidade das funções públicas a exercer.”

Esta argumentação versa, é imperativo notar, quadro problemático contido no plano da modificação da relação de emprego público, e não da inscrição no seu regime de novos fundamentos (causas) de cessação dessa relação jurídica, mormente por razões objetivas. Era isso e apenas isso que se encontrava em questão, e o Tribunal sublinhou essa diferença de intensidade do grau de afetação do bem jusfundamental, desde logo por contraponto ao que havia sido decidido nos Acórdãos n.º 154/86, em que ocorrera a cessação da relação jurídica de emprego na Administração Pública, para concluir que “a Lei n.º 12-A/2008, não possibilita o resultado considerado inconstitucional pelo mencionado Acórdão n.º 154/86”. Lê-se no Acórdão n.º 154/2010:

“(…) importa precisar que (…) não resulta da norma constante do nº 4 do artigo 88.º e 109.º, n.ºs 1 a 6 da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que o regime nele instituído seja aplicável aos trabalhadores que gozavam já de um vínculo de nomeação definitiva, tendo como consequência a perda deste último.

Com efeito, apesar de aí se prever que os actuais trabalhadores nomeados definitivamente que exerçam funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, também aí se fixa um regime específico aplicável a essa categoria de indivíduos que não corresponde materialmente ao regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas estabelecido nesse mesmo diploma.”

Mas, o Tribunal disse mais:

“Aliás, não só não existe tal correspondência como, em rigor, se verifica uma exclusão expressa do regime de cessação da relação de emprego pública e de mobilidade que, não fosse tal exclusão, a esses trabalhadores seria aplicável, constante do artigo 33.º do diploma, aí se salvaguardando ser-lhes aplicável o regime de cessação da relação jurídica de emprego público e de reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de mobilidade especial próprios da nomeação definitiva”.

(...) apenas no Acórdão n.º 154/86 esteve em questão dimensão normativa que comportava a cessação do vínculo público e, mesmo aí, não ocorria a perda (absoluta) de trabalho e os parâmetros de controlo convocados foram diversos. Não oferece dúvidas que o grau de compressão estatutária da relação jurídica de emprego público em causa nas normas sub judicio é bem superior ao de qualquer das restantes decisões. Coloca-se na sua dimensão maior, de perda do emprego: no despedimento.

(...) O primeiro segmento normativo questionado estipula como fundamento da decisão de início de processo de requalificação a “redução de orçamento do órgão ou serviço decorrente da diminuição das transferências do Estado ou de receitas próprias”. Considera o requerente que essa normação enferma de défice de precisão normativa na restrição de direitos e ainda que encerra a possibilidade de motivações injustificadas e potencialmente arbitrárias, logo, violadoras dos princípios constitucionais da justa causa e da proporcionalidade.

Pensamos que com razão.

Com efeito, ao habilitar a decisão gestionária que determina o processo de requalificação, enquanto elo inicial da cadeia de atos em que se pode inscrever a cessação da relação de emprego público, por efeito da mera redução da transferência do Estado, o legislador não individualiza, nem precisa, qualquer critério ou padrão que permita sindicar a adequação das razões que determinaram o decisor, mormente se são razões de índole geral, independentes do desempenho (potencial ou efetivo) do órgão ou serviço em questão na satisfação das suas competências e atribuições, e na prossecução do interesse público, ou razões de disfunção do órgão ou serviço, mormente no plano dos recursos humanos (sendo as despesas com pessoal apenas uma das rubricas do orçamento, de acordo com o artigo 7.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro). Nenhum critério densificador do significado gradativo de tal diminuição quantitativa de dotação e da sua relação causal com o início de procedimento de requalificação no concreto e específico órgão ou serviço resulta da previsão legal, o que abre campo evidente à imotivação e esta à arbitrariedade, com projeção inexorável na cadeia decisória que se segue, predeterminados os seus atos (e fundamentos) pela decisão genética. Inexiste, assim, na norma constante do segundo segmento do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto em apreço, qualquer campo valorativo de controlo, na perspetiva da colocação de trabalhadores em situação de inatividade, potencialmente causadora da cessação do respetivo contrato de trabalho.

Pode, é certo, abonar-se a escolha do legislador na consideração de que os elementos normativos “redução de orçamento” e “diminuição” se colocam como funcionalmente orientados ao regime em que se inserem, de reorganização (aqui considerada na modalidade específica dos recursos humanos, por racionalização de efetivos), aplicando-se-lhes a mesma ratio de adequação dinâmica à pluralidade de quadros situacionais, presentes e futuros, que conduz à adoção de conceitos indeterminados e à recusa de fórmulas estreitas na delimitação da discricionariedade administrativa, especialmente em domínios marcados por forte tecnicidade. Porém, o problema aqui em análise não se mede pelo que esses conceitos valem para a racionalização de efetivos, em si mesma, antes pela consequência que o legislador lhe associa para a subsistência da relação de emprego público. Ou seja, a medida da precisão normativa relevante encontra-se na previsão de uma causa objetiva de despedimento e no conceito constitucional de justa causa, bem como na aptidão normativa ao seu controlo, e não na densidade normativa requerida pela afetação menor que a requalificação, enquanto instrumento de mobilidade funcional, encerra.

Ora, atento o especial regime a que se encontram sujeitas as restrições aos direitos, liberdades e garantias, constante do artigo 18.º da Constituição, em especial do seu n.º 3, e em articulação com o princípio da segurança jurídica inerente a um Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição), forçoso se torna reconhecer que, em função de um critério ou princípio de proporcionalidade a que deverão estar obrigadas as aludidas restrições, uma vez que está em causa a garantia constante do artigo 53.º da Constituição, o grau de exigência de determinabilidade e precisão da lei há-de ser tal que garanta aos destinatários da normação um conhecimento preciso, exacto e atempado dos critérios legais que a Administração há-de usar, diminuindo desta forma os riscos excessivos que, para esses destinatários, resultariam de uma normação indeterminada quanto aos próprios pressupostos de actuação da Administração; e que forneça à Administração regras de conduta dotadas de critérios que, sem jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o «núcleo essencial» da garantia dos direitos e interesses dos particulares constitucionalmente protegidos em sede de definição do âmbito de previsão normativa do preceito (Tatbestand); e finalmente que permitam aos tribunais um controlo objectivo efectivo da adequação das concretas actuações da Administração face ao conteúdo da norma legal que esteve na sua base e origem.

Incumbe ao Estado inscrever na lei critérios claros, precisos e seguros de decisão, em termos de conferir à atuação da Administração espaço concretizado de vinculação – e não de volição primária - através da identificação de um núcleo relevante para legitimar a intervenção restritiva do direito, liberdade e garantia afetado. Como, igualmente, permitir o controlo judicial da (eventual) ausência de critérios de gestão e a proporcionalidade das suas consequências face à lesão profunda do direito à segurança no emprego que pode acarretar. Essa concretização encontra-se ausente do segmento em apreço.

Mormente, o aplicador-intérprete não apreende da normação em questão se o critério de ponderação imposto pelo legislador ultrapassa o plano meramente conjuntural, flutuando anualmente apenas em função de decisões políticas prévias quanto ao financiamento alocado a determinado órgão ou serviço a que, como refere o requerente, pode seguir-se, igualmente por decisão de índole política, a reposição (ou até o acréscimo) no ano seguinte do nível de transferências do Estado. Neste prisma, o sistema trazido pelo Decreto n.º 177/XII comporta uma insuprível margem de indeterminação sobre a suficiência de razões transitórias, que coloquem a decisão no perímetro da redução de efetivos apenas ao serviço da diminuição imediata e pontual de custos, e não da identificação de disfunções profundas, estruturais, que só se corrigem com intervenção duradoura (tanto quanto imponha a gestão racional) no plano dos recursos humanos. Apenas as segundas, e não as primeiras, encontram legitimação como racionalização de efetivos. 

Essa ausência de clareza encontra subsídio ainda na consideração de que o Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, já permite, no quadro do atual regime de mobilidade especial, dar resposta gestionária a tais disfunções estruturais, aí necessariamente apoiada em instrumentos analíticos de gestão.

Esta ordem de considerações encontra ainda maior procedência quando ponderamos o elemento “redução de receitas próprias”, igualmente acolhido como fundamento da decisão de requalificação (e mediatamente da cessação da relação de emprego público). Comportando por natureza o exercício orçamental uma dimensão prospetiva, revestida de inelutável aleatoriedade, o legislador não precisou o padrão relacional de aferição da redução de receitas próprias relevante, podendo perspetivar-se diversassoluções: aquelas efetivamente percebidas no último exercício orçamental; as receitas que o dirigente do serviço projeta auferir, ou, ainda, as receitas que sejam vinculativamente inscritas no orçamento por força de regras contabilísticas anualmente dimanadas da Direção Geral do Orçamento. A título de ilustração, veja-se a recente circular da Direção Geral do Orçamento n.º 1374, de 9 de Agosto, em que se determina, tendo em vista a elaboração da proposta de Orçamento do Estado para 2014, que:

“7. As entidades financiadas no todo ou em parte com receitas próprias ou consignadas (com exclusão de fundos europeus e transferências provenientes de outros subsetores) devem, independentemente dos valores que preveem cobrar no ano de 2014, apresentar as suas propostas de orçamento com uma redução na despesa a realizar com essas verbas, de acordo com os efeitos das medidas de contenção orçamental determinadas pelo Governo e respeitando a redução fixada para cada Programa Orçamental.

8. Da regra acima referida deve resultar um orçamento superavitário pelo menos no montante das referidas reduções, e uma previsão de receita não superior ao valor da receita cobrada em 2012.” (acessível em www.dgo.pt )

Importa acrescentar que, pese embora o exercício de elaboração orçamental seja informado pelo princípio da transparência, não deixa de constituir domínio altamente complexo e especializado, de difícil apreensibilidade na busca de explicações intrínsecas ou extrínsecas a partir de variação nominal anual, sobretudo em orçamentos de grande volume económico.

Neste quadro, não se vislumbra como podem os Tribunais, chamados a dirimir conflito sobre a legalidade da conduta da Administração Pública na determinação de abertura de procedimento de requalificação, na ausência de critérios seguros de decisão na lei, proceder a esse controlo. Em especial, a decisão de restrição orçamental, subtraída ao controlo judicial porque de índole política, condiciona e determina toda a cadeia decisória a jusante, vinculada a esse pressuposto. Perante tais limitações, o controlo judicial não encontra parâmetros normativos que lhe permitam verificar se o sistema atuou ao serviço do expurgo de disfunções e da maximização da prossecução eficaz do interesse público ou procurou tão somente equilibrar conjunturalmente fatores endógenos através da mera redução de custos com pessoal. O controlo da proporcionalidade, nas suas várias dimensões, encontra-se comprometido.

Não se objete que os fatores orçamentais já se encontram acolhidos no quadro normativo em vigor, quando se exige juízo de “conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes” na apreciação imposta no âmbito da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro. É diferente estipular que o fator orçamental deverá ser especificamente ponderado, elevando-o até na hierarquia dos critérios valorativos sopesáveis, e referir apenas esse fator como critério inteiramente aberto de racionalização de efetivos e, na sua decorrência, de cessação da relação jurídica de emprego público. Cabe aqui sublinhar que “a exigência de determinabilidade das leis ganha particular acuidade no domínio das leis restritivas ou de leis autorizadoras de restrição” (J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teorias da Constituição, 7ª edição, pág. 258).

Também não se encontra nas instâncias procedimentais subsequentes, suprimento para a ausência de precisão e clareza que se denota na normação em apreço. É certo que o legislador confere a concretização do número de postos de trabalho necessários e a eliminar ao mapa comparativo a elaborar pelo dirigente máximo do serviço e impõe que esse documento seja fundamentado. Todavia, esse dever de fundamentação encontra-se condicionado pela decisão prévia. Aliás, o legislador voltou a acentuar o relevo primordial do vetor orçamental no n.º 3 do artigo 9.º do Decreto n.º 177/XII quando estipula que a definição dos postos de trabalho é feita “em conformidade com as disponibilidades orçamentais existentes”. Em tal jogo de remissões e reenvio para a razão orçamental, persistem ausentes da normação critérios que permitam perceber (e controlar) o seu adequado balanceamento com o direito à segurança no emprego dos trabalhadores afetados. Diferente seria se estivéssemos perante um procedimento prévio com densidade suficiente (no quadro constitucional das causas de despedimento por razões objetivas) e demonstração da necessidade, adequação e justa medida da racionalização de efetivos para suportar o ato genético do regime de requalificação, mas tal não acontece na normação em crise. 

Por outro lado, importa dizer, como aponta o Presidente da República, que o regime sub judicio compara com o que se exige para o empregador privado no Código do Trabalho em termos desfavoráveis para o trabalhador em relação jurídica de emprego público. Sendo certo que por efeito da reforma instituída pela Lei n.º 12-A/2008, a transição da generalidade dos trabalhadores da Administração Pública para um regime de contrato de trabalho em funções públicas determina a sujeição ao regime de vínculo mais flexível – por confronto com o que decorria anteriormente no regime-regra, aproximando-o da relação de direito privado. Tal implica, correspondentemente, a sujeição do empregador público a condicionamentos similares aos que se encontram estabelecidos para o contrato individual de trabalho.

Contrapondo-se à justa causa disciplinar, o despedimento por “eliminação de emprego” (...), quer na modalidade de despedimento coletivo, quer de despedimento por extinção do posto de trabalho, não pode ser obtido com a simples invocação de redução de receitas, seja por diminuição de dotações externas (por exemplo no quadro de organizações empresariais complexas), seja por diminuição de rendimentos. Para recorrer a esses instrumentos, o empregador privado tem que demonstrar a ocorrência de uma cláusula geral - motivos de mercado, estruturais ou tecnológicos - que não lhe seja imputável e, mais do que isso, que tais motivos estejam numa relação de adequação e de justa medida com o despedimento que visa empreender. Para conferir maior garantia ao trabalhador, o legislador do Código do Trabalho enunciou critérios densificadores, mesmo que exemplificativamente, através do elenco constante do n.º 2 do artigo 359.º do Código do Trabalho (com valência para a extinção de posto de trabalho, ex vi n.º 2 do artigo 367.º do mesmo Código), nos seguintes termos:

“a) Motivos de mercado – redução da actividade da empresa provocada pela diminuição previsível da procura de bens ou serviços ou impossibilidade superveniente, prática ou legal, de colocar esses bens ou serviços no mercado;

b) Motivos estruturais – desequilíbrio económico-financeiro, mudança de atividade, reestruturação da organização produtiva ou substituição de produtos dominantes;

c) Motivos tecnológicos – alterações nas técnicas ou processos de fabrico, automatização de instrumentos de produção, de controlo ou de movimentação de cargas, bem como informatização de serviços ou automatização de meios de comunicação.”

Aliás, existe clara similitude entre essas figuras juslaborais, em particular os motivos estruturais, e a causa de cessação da relação de emprego público que se encontra alojada no regime da requalificação, todas marcadas por uma cadeia de decisões do empregador, situadas em diferentes níveis mas causalmente interligadas: uma decisão gestionária inicial; uma decisão organizativa intermédia e uma decisão contratual “final” (...). A averiguação de justa causa para o despedimento objetivo haverá que ser feita com referência a cada um desses elementos.

Cabe atentar, neste ponto, que tem dominado na doutrina o entendimento de que o mérito económico de tais decisões gestionárias não se encontra, no quadro do Código do Trabalho, no perímetro de sindicância dos Tribunais, na medida em que o empresário goza de liberdade empresarial (...) não há que confundir essa margem de decisão com despedimento não fundamentado, ad nutum, pois sempre cumprirá verificar se o empregador não se encontra a agir em abuso de direito ou se o motivo não foi ficticiamente criado. 

A atuação da Administração Pública suscita outra ordem de ponderações, determinadas pela vinculação constante do artigo 266.º da Constituição à prossecução do interesse público - de que o princípio da boa administração é decorrência – e ao cumprimento dos princípios de igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e da boa fé, a que se juntam as garantias procedimentais conferidas na lei aos particulares em defesa de agressões estaduais. Mesmo que assim seja, como é, dessa adstrição não resulta valoração distinta do direito fundamental ao emprego e intensidade menor do quadro constitucional que protege o trabalhador (público) do despedimento arbitrário, como, aliás, o Tribunal sempre afirmou.

As exigências substantivas e procedimentais que recaem sobre o despedimento por razões objetivas afirmam-se igualmente no espaço de atuação pública e privada. (...). Cabe ao legislador vincular normativamente o exercício da discricionariedade do empregador público e à Administração Pública demonstrar a adequação das razões objetivas de interesse público que determinam e justificam, em ponderação, a restrição do direito fundamental ao emprego. A densidade de controlo em matéria de cessação da relação jurídica de emprego imposta pelo artigo 53.º da Constituição, quer no plano substantivo, quer no plano procedimental, não consente, pois, que o legislador confira ao empregador público, pela indeterminação da legislação que edita, como aqui acontece, a capacidade primária de concretizar os critérios normativos da requalificação por razões orçamentais e assim definir e criar livremente os próprios pressupostos da atuação que conduz ao despedimento. Qualquer que seja o empregador, o legislador democrático, por imposição do artigo 53.º da Constituição, não pode deixar de assegurar o controlo do excesso no despedimento objetivo através do confronto entre o escopo da medida e as suas consequências.

O que, como se viu, não acontece com a normação contida na segunda parte do n.º 2 do artigo 4.º, em conjugação com o n.º 2 do artigo 18.º, ambos do Decreto n.º 177/XII.

Assim sendo, e porque estamos perante norma restritiva de direitos, liberdades e garantias, a solução legislativa em presença mostra-se desproporcionada face aos direitos e interesses protegidos e conduz, como sustenta o requerente, à conclusão pela sua desconformidade constitucional face ao disposto nos artigos 53.º e 18.º, n.º 2, da Constituição.

13. O requerente dirige os mesmos argumentos, em conjunto, aos segmentos terceiro e quarto do n.º 2 artigo 4.º: “necessidade de requalificação dos respetivos trabalhadores para a sua adequação às atribuições ou objetivos definidos” e “cumprimento da estratégia estabelecida”.

Valem, neste plano de análise, grande parte das considerações supra, a que acrescem as seguintes.

A inclusão do elemento “necessidade de requalificação” na fixação dos motivos para concluir precisamente por essa necessidade comporta alguma equivocidade, pois, numa primeira análise, remete para fatores subjetivos, imputáveis a inadaptação da força laboral a mudanças funcionais, e não para o plano objetivo. Todavia, a menção plural aos “respetivos trabalhadores” afasta essa leitura e remete o elemento nuclear desse fundamento de requalificação para o desencontro entre os trabalhadores, abstratamente considerados, e as “atribuições ou objetivos definidos”. O mesmo acontece com o último segmento do preceituado no n.º 2 do artigo 4.º, em que o referente normativo é integrado pela “estratégia estabelecida”. Novamente, nenhum elemento concretizador ou remissão se encontra no diploma quanto aos critérios específicos que norteiam a elaboração - e quem os define - desses “objetivos” e “estratégia”, nem o respetivo suporte, em termos que garantam aos trabalhadores a sua cognição. Como, do mesmo jeito, quais os parâmetros do desvio que legitimam o impulso de requalificação, o que incapacita o seu controlo, desde logo na dimensão da adequaçãodo princípio da proporcionalidade.

Note-se que, não comportando essa decisão a individualização dos trabalhadores colocados em situação de requalificação, sendo todos aqueles em funções no órgão e serviço em questão potencialmente afetados – interessados - até à elaboração do mapa que indique o pessoal a reduzir e, depois, à conclusão dos procedimentos de seleção, esses “objetivos” e “estratégia” haverão de se referir genericamente ao organismo ou serviço e incorporar conteúdo que não se esgote nas respetivas atribuições e competências. Terão que traduzir e concretizar escolhas, portadoras de sentido que permita medir o seu sucesso ou insucesso.

Ora, no quadro valorativo em que se inserem as normas em fiscalização, o problema volta a estar na ausência de fronteiras de ação minimamente concretizadas e percetíveis pelos atores afetados (com destaque para os dirigentes, primeiros responsáveis pelos resultados), ou seja, na ausência em tais conceitos indeterminados de uma “zona iluminada” e uma “zona de penumbra” (cfr. Miguel Teixeira de Sousa,Linguagem e Direito, in Estudos em Honra do Professor Oliveira Ascensão, vol. I, pág. 273) que possam ser minimamente recortadas pelo aplicador-intérprete na opção de valor que conduz ao despedimento. Neles não se encontra precisão e eficácia denotativa, propiciando, então, despedimentos imotivados, arbitrários, e desprovidos de controlo judicial adequado à preservação do núcleo protetor fundamental da proibição constitucional do despedimento sem justa causa.

Novamente, e tal como se referiu supra quanto à ponderação orçamental na decisão gestionária de encetar processo de requalificação, não se trata de negar o relevo na fixação de objetivos e estratégias no seio da Administração Pública e na aferição do seu cumprimento. Dúvidas não existem que tais ferramentas constituem componentes essenciais de gestão - e de gestão de recursos humanos –, peças importantes (ou até mesmo cruciais) para a prossecução do interesse público (cfr. João Bilhim, Gestão por Objetivos, Desempenho e Progressão na Carreira, Handbook de Administração Pública, AAVV, 2012, pág. 189). Encontram-se, em todo o caso, funcionalmente orientadas pelo ideal de eficiência e de melhoria de resultados, ou seja, primariamente dirigidas à gestão e avaliação do desempenho.

Ora, tal domínio é regido em primeira linha pelo Sistema Integrado de Avaliação e Desempenho da Administração Pública (SIADAP), aprovado pela Lei n.º 66-B/2007, de 28 de dezembro (alterada pelas Leis n.ºs 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro). Esse sistema integra, no seu primeiro nível, o subsistema de avaliação do desempenho dos serviços (SIADAP 1), e nele se encontra uma definição de objetivos, como “o parâmetro de avaliação que traduz a previsão dos resultados que se pretendem alcançar no tempo, em regra quantificáveis” (artigo 4.º, alínea e)). Por seu turno, agora no artigo 11.º, esse conceito decompõe-se em três parâmetros autónomos: “objetivos de eficácia”, definidos como “medida em que um serviço atinge os seus objetivos e obtém ou ultrapassa os resultados esperados”; “objetivos de eficiência”, enquanto “relação entre os bens produzidos e serviços prestados e os recursos utilizados”; “objetivos de qualidade”, como tradução do “conjunto de propriedades e características de bens ou serviços, que lhe conferem aptidão para satisfazer necessidades explícitas ou implícitas dos utilizadores”. O conceito de “estratégia” surge igualmente no diploma em conjugação com o de objetivos, compondo o de “objetivos estratégicos plurianuais determinados superiormente” (artigo 8.º), enquanto parte do “ciclo de gestão”.

Não se retira do Decreto n.º 177/XII se tais conceitos indeterminados encontram articulação com aqueles que se encontram nesse diploma, ou se haverá que buscar outro sentido que os preencha. Voltamos a encontrar no regime em apreço margem de liberdade amplíssima na atuação da Administração, enquanto empregador público, e que o torna resistente ao controlo pelos Tribunais, para além de incapaz de permitir aos seus destinatários – aqueles vinculados ao cumprimento de objetivos e estratégia – adequarem os seus comportamentos, cientes que podem ter reflexos sobre a manutenção do emprego. Nessa medida, pode mesmo dizer-se que a normação em apreço não obedece ao seu propósito de maior racionalidade e eficiência, promovendo a maximização das utilidades proporcionadas pelos recursos humanos afetos à Administração Pública, o que só pode ser atingido, entre outros fatores, com precisão nos objetivos e nos respetivos critérios de cumprimento (cfr. João Bilhim, ob. cit., pág. 190).

Como se referiu no Acórdão n.º 581/95, quanto às causas objetivas de cessação do vínculo laboral: “a garantia constitucional da segurança no emprego exige aqui que o «direito do sistema» seja já, na medida do possível, «direito do problema», direito operativo e não regulação aberta capaz de potenciar despedimentos arbitrários, judicialmente incontroláveis”.

É essa função, de direito operativo, que não se encontra aqui respeitada, impondo a conclusão, também aqui, pela desconformidade constitucional da normação contida nos segmentos terceiro e quarto do n.º 2 do artigo 4.º, articulada com o n.º 2 do artigo 18.º, por violação conjugada dos princípios da justa causa do despedimento (artigo 53.º da Constituição) e da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição). 

Conclui-se, pelo exposto, pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 18.º, em conjugação com a segunda, terceira e quarta partes do disposto no n.º 2 do artigo 4.º do mesmo diploma, por violação da proibição do despedimento sem justa causa, consagrada no artigo 53.º da Constituição, em conjugação com o princípio da proporcionalidade, contido no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.

(...) A segunda questão colocada toma como ponto de partida o campo normativo referido, agora com maior amplitude objetiva – pois atinge todos os fundamentos previstos no artigo 4.º - pese embora cingida a um universo subjetivo mais restrito, correspondente aos sujeitos vinculados por relação jurídica de emprego público até agora excecionados da aplicação de quaisquer causas de cessação da relação jurídica de emprego público por razões objetivas, por efeito do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.

Com efeito, culminando uma nova fase do impulso de laboralização do regime de emprego na Administração Pública, como se disse supra, os trabalhadores que contavam com vínculo de nomeação definitiva no momento da entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, viram a sua relação de emprego público convertida em relação contratual por efeito desse diploma. Preservaram, porém, o regime de mobilidade e de cessação da relação laboral nos mesmos termos da condição dos trabalhadores com vínculo de nomeação, por força da norma do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, 27 de fevereiro, do que deriva um estatuto misto para esse grupo de trabalhadores: regido pelas mesmas regras dos demais trabalhadores em regime de contrato de trabalho em funções públicas; parcialmente integrado pelas regras dos trabalhadores com vínculo de nomeação definitiva, sem qualquer cristalização ou paragem no tempo, pois as modificações supervenientes operadas nesses domínios estatutários do vínculo de nomeação definitiva refletem-se igualmente naquele grupo de trabalhadores. 

As razões para esse estatuto misto foram atribuídas à vontade do legislador de 2008 de salvaguardar o núcleo essencial do estatuto jurídico-laboral desses trabalhadores, de que o regime de cessação da relação de emprego constitui elemento identificativo principal (assim, Ana Fernanda Neves, O direito da função pública, cit., pág. 537. A Autora atribui essa salvaguarda ao respeito pelo princípio da proteção da confiança). Não escapa, contudo, a críticas por estabelecer disparidades entre trabalhadores com vínculo contratual suscetíveis de violar o princípio da igualdade (cfr. Miguel Lucas Pires, ob. cit., pág. 118). 

Ora, com a normação em questão, essa norma de salvaguarda desaparece, o que significa que os trabalhadores com vínculo de nomeação no momento da entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, passam a estar sujeitos às causas de cessação da relação laboral dos trabalhadores contratados, mormente à causa objetiva de cessação contida nos preceitos conjugados do n.º 1 do artigo 4.º e do n.º 2 do artigo 18.º, ambos do Decreto n.º 177/XII.

15. A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o princípio da confiança encontra-se sobretudo sedimentada em casos, como o presente, em que trata de sindicar a conformidade constitucional de normasretrospetivas, ou seja, de lei nova que se aplica a factos novos, ocorrendo anteriormente facto ou factos que criavam expectativas jurídicas, com especial destaque para o Acórdão n.º 287/90. Dele se retira que as situações de retrospetividade ou retroatividade inautêntica seriam tuteladas à luz do princípio da confiança, enquanto decorrência do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

Esse princípio postula “uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e segurança jurídica nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica” (Acórdão n.º 237/98). O que, porém, não posterga a liberdade de conformação do legislador democraticamente legitimado e a autorevisibilidade das leis, pelo que “não há (...) um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime em relação a relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados” (acórdão n.º 287/90).

A ideia de arbitrariedade ou de excessiva onerosidade que o princípio da confiança tutela, enquanto vertente da segurança jurídica, tem sido operada pelo Tribunal Constitucional por referência a dois pressupostos essenciais:

a)       a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela constantes não possa contar; e ainda

b)      quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).

Por seu turno, como se disse no Acórdão n.º 188/2009, os critérios supra referidos são reconduzíveis a quatro requisitos ou testes, sem os quais a confiança dos cidadãos e da comunidade, tutelada pela Constituição, na estabilidade da ordem jurídica e na constância do comportamento do Estado não se mostra merecedora de proteção. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da confiança é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha desenvolvido comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade; em seguida, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a prognose de continuidade do comportamento estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa. 

15.1. Na busca de resposta para esses testes, cabe regressar ao que significou para os sujeitos de relação de emprego público a constante importação de modelos e soluções do regime aplicável à relação juslaboral privada, no movimento que se designou de laboralização do regime de emprego público.

O Tribunal recordou-o recentemente, no Acórdão n.º 187/2013:

“A principal consequência dessa sua vinculação ao interesse público é a sujeição a uma situação estatutária, que se distingue de um estatuto tipicamente contratual, por se tratar de uma situação jurídica objetiva, definida legal e regulamentarmente, e que pode ser modificada unilateralmente pelo Estado através de uma nova normação jurídica. O legislador dispõe de liberdade conformativa para adaptar o regime da função pública às necessidades de interesse público que em cada momento se façam sentir.

Um dos aspetos mais relevantes da mais recente evolução legislativa no âmbito da relação jurídica de emprego público traduziu-se justamente na chamada laboralização da função pública, concretizada especialmente através do diploma que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e remunerações (Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro), e pelo qual a modalidade de constituição da relação de emprego por nomeação passou a revestir um caráter excecional, abrangendo no essencial as atividades que envolvam poderes de autoridade ou de soberania (artigo 10º), com o consequente alargamento do campo de aplicação do contrato de trabalho, que passou a constituir a modalidade comum da constituição da relação de emprego público (artigo 20º).

O Contrato de Trabalho em Funções Públicas, regulado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro (RCTFP) – que deu concretização prática a essa alteração legislativa -, que tem um regime decalcado do Código de Trabalho (CT), é expressamente qualificado como uma relação de trabalho subordinado de natureza administrativa (artigo 9º, n.º 3, da Lei n.º 12-A/2008), passando a sujeitar os trabalhadores adstritos à generalidade das atividades desenvolvidas pela Administração, a um regime de vinculação mais flexível do que aquele que decorria do anterior regime-regra de nomeação e equiparável ao da relação laboral de direito privado,  e que simultaneamente implica para a entidade empregadora pública os mesmos condicionamentos, no âmbito da correspondente relação jurídica de emprego, que se encontram estabelecidos para o empregador privado.”

Sintomático do paralelismo agora estabelecido entre a relação laboral privada e o contrato de trabalho em funções públicas é a recente Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro, que procedeu à uniformização das regras entre o RCTFP e o CT, entretanto alterado pela Lei n.º 23/2012, de 25 de junho, mormente em matéria de flexibilização do horário de trabalho, retribuição do trabalho suplementar, eliminação do descanso compensatório remunerado, alteração do regime de contabilização dos dias de férias, regime de faltas ao trabalho e de cessação do contrato de trabalho, acentuando a aproximação às regras do Código do Trabalho.”

Esse movimento de aproximação, ou até de convergência, com reflexos nos dois polos da relação jurídica de emprego público, não deixou de ser percebido pelos trabalhadores e, então, incorporado nas prognoses que formularam sobre a estabilidade do respetivo estatuto legal. Mas, se assim é para as modificações estatutárias ponderadas no Acórdão n.º 154/2010, como igualmente no âmbito das medidas apreciadas no Acórdão n.º 187/2013, não é menos certo notar que esse impulso não tem acontecido nos mesmos termos no plano da “morte jurídica” do vínculo público, em especial quanto àqueles que adquiriram vínculo de nomeação definitiva, sempre imune à cessação da relação laboral por razões objetivas. Essa dimensão de segurança do estatuto de todos esses trabalhadores permaneceu inalterada ao longo de diversas e sucessivas reformas administrativas e do crescimento do número de efetivos na Administração Pública, trajetória que se registou igualmente em outros países da OCDE (cfr. Carla Miguel Gouveia, Cartografia dos recursos humanos na Administração Pública portuguesa, AAVV, Interesse Público, Estado e Administração, 2007, pág. 69 e segs.).

A reforma operada em 2008 e a peça central em que se ancorou – a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro – deixou imodificado esse elemento nuclear. Fê-lo relativamente aos trabalhadores que continuaram com vínculo de nomeação definitiva, através da inscrição no artigo 32.º da referida Lei da possibilidade do empregador cessar unilateralmente a relação jurídica de emprego público apenas por causas subjetivas; fê-lo também relativamente àqueles que, até então nomeados definitivamente, viram esse vínculo transferido para vínculo contratual por tempo indeterminado, através da norma de salvaguarda do n.º 4 do artigo 88.º.

A pesquisa nos trabalhos preparatórios da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, depara invariavelmente com sinais da reafirmação pelo Estado de que, apesar da mutação do vínculo, no reduto mais fundo da proteção do direito à segurança no emprego - cessação da relação laboral por causas objetivas, independentes do seu comportamento – aquele grupo de trabalhadores foi visto pelo Estado como permanecendo sujeito ao regime dos trabalhadores com vínculo de nomeação.

A sua génese encontra-se na Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005 (DR, I Série-B, de 30 de junho, pág. 4053 e 4054), na qual, ao mesmo tempo em que se refere a “gravidade da situação em matéria de finanças públicas”, a carência de “medidas urgentes de contenção da despesa no âmbito da Administração Pública”, o “excessivo peso estrutural da Administração Pública” e a necessidade de “redução global de efetivos da Administração Pública”, se determina a revisão do sistema de carreiras e remunerações dos funcionários públicos e dos demais servidores do Estado, tendo como princípio, entre outros, “reservar tendencialmente o regime público de carreira para as funções relacionadas com o exercício de poderes soberanos e de poderes de autoridade” (ponto 1, alínea g)).

Seguiu-se a apresentação, em 2006, do relatório final da Comissão para a Revisão do Sistema de Carreiras e Remunerações da Função Pública, de cujo sumário executivo constam os items de ponderação do âmbito de aplicação da reforma. Entre eles, encontra-se: “bb) A aplicação apenas aos novos trabalhadores reduz drasticamente o alcance da reforma, uma vez que não é previsível que as admissões venham a cifrar-se em valores elevados nos próximos anos”. Mas, logo se segue a reserva: “cc) Um âmbito de aplicação mais amplo implica que se encontre no quadro constitucional uma solução que concilie as expectativas legítimas e exigências de interesse público” (documento acessível em www.dgaep.gov.pt ). 

Esse processo culminou na Proposta de Lei n.º 152/X e na Proposta de Lei n.º 189/X (esta na sequência de processo de fiscalização preventiva apreciado no Acórdão n.º 620/07). Qualquer delas contém norma de salvaguarda da aplicação das causas de cessação da relação de emprego público correspondentes ao vínculo de nomeação definitiva dos trabalhadores que transitavam de vínculo. Acresce que, em sede de apreciação parlamentar, sempre a norma que veio a constar do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, foi isenta de crítica, ou de proposta de alteração que contrariasse o seu sentido. Na aferição da intenção do legislador, destaca-se a afirmação do então Ministro de Estado e das Finanças em sede de apreciação na generalidade: “O novo regime do contrato em funções públicas só será aplicado ou àqueles que já estão agora em contrato individual de trabalho ou a novos trabalhadores que ingressem na Administração já à luz deste diploma e, nesse sentido, não são defraudadas as expectativas de nenhum dos actuais membros da Administração Pública” (cf. Diário da Assembleia da República I-A, n.º 108/X, de 20 de julho de 2007).

 Neste panorama, mostra-se seguro reconhecer que os trabalhadores a que a norma de salvaguarda se referiu criaram expectativas fundadas em comportamento positivado do Estado, no sentido da continuidade do respetivo estatuto quanto às causas de cessação da relação de emprego público, podendo ser despedidos nos mesmos termos daqueles que, com eles, haviam partilhado até então o estatuto correspondente ao vínculo de nomeação definitiva. Contexto esse que, como se viu, não era alheio a considerações de dificuldades orçamentais graves e a obrigações no contexto da União Europeia (as exposições de motivos das Propostas de Lei referem o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) apresentado em 2005 e atualizado em 2006), vetores que o legislador democrático teve como compatíveis com a legislação editada.

Operou-se, assim, reforço significativo das expectativas alimentadas por esses trabalhadores, que dificilmente poderiam buscar manifestação mais expressiva do Estado quanto à exceção de que mereciam relativamente à cessação da relação jurídica de emprego público, ainda que defrontando modificações diversas do respetivo estatuto, em que se inscrevem aquelas apreciadas no Acórdão n.º 154/2010.

Esse quadro de expectativa sólida, que já vimos assente em comportamento positivo do Estado, deparou, é certo, com o agudizar das dificuldades económico-financeiras do Estado e com as vinculações decorrentes do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (nos termos referidos nos Acórdãos n.ºs 353/2012 e 187/2013). Porém, esses mesmos trabalhadores, juntamente com a generalidade daqueles que recebem por verbas públicas, viram ser-lhes impostas pelo Estado medidas de redução remuneratória nos anos de 2011, 2012 e no ano em curso de 2013, com motivação que assentou no benefício de maior estabilidade no emprego – relativamente aos trabalhadores aos quais é aplicável o Código do Trabalho – juízo em que a inaplicabilidade de causas de cessação da relação laboral por razões objetivas tomou parte principal. Mais se intensificou, então, o quadro gerador de confiança, resistente a tais constrangimentos, e em função dessa motivação.

            Todos esses fatores reunidos, que se potenciam, não podem deixar de criar normal e razoavelmente nos destinatários da norma agora revogada expectativa especialmente forte na preservação em concreto desse regime de exceção e na força do reduto defensivo que lhes havia sido reconhecido por instrumento legal, afinal no plano mais fundo do direito à segurança no emprego que a Constituição lhes confere, e ter comoinesperada, fora de situações de disrupção, a eliminação dessa norma de salvaguarda.

Por outro lado, impõe-se igualmente considerar que a expectativa assentou em boas razões. Estamos perante mais do que o protelamento no tempo de um elemento do estatuto laboral. A convicção dos trabalhadores coloca-se no âmago do vínculo que os liga ao empregador público e receberam do Estado múltiplos sinais claros e aproximados no tempo de que continuavam vivas as razões materiais que os ligavam (ou pelo menos não justificavam a diferenciação) aos trabalhadores que, como eles, no momento da mudança de paradigma, beneficiam do regime de nomeação. 

Do mesmo jeito, a centralidade que a preservação do emprego assume em qualquer trabalhador marcou seguramente as opções de vida do grupo de trabalhadores em causa. Dificilmente se encontra grau de investimento pessoal superior àquele que incide sobre a preservação do trabalho, valor essencial para a realização pessoal e para a obtenção de condições de existência ao sustento próprio e do agregado familiar (cfr. Acórdão n.º 683/99).

Pelo que se vem de dizer, importa concluir que os três primeiros requisitos ou testes, supraenunciados, encontram-se verificados, e verificados com particular intensidade, o que se projeta em maior exigência na demonstração de razões de interesse público de peso prevalecente.

O requerente alude, nesse ponto, ao princípio da boa administração e admite, embora logo de seguida o afaste em concreto, que possa merecer consideração prevalecente sobre o direito à segurança no emprego. Refere a jurisprudência deste Tribunal, o que também se encontra na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2ª.

Como já se disse, a dimensão subjetiva e objetiva da proteção da confiança aqui em questão afirma-se com intensidade bem superior ao que esteve em equação em anteriores decisões deste Tribunal, mormente no Acórdão n.º 154/2010. A proibição constitucional do despedimento sem justa causa não protege apenas o trabalhador contra afetação profunda da sua vida; obedece igualmente a uma ordem de valores coletivos, enquanto “estrutura não individual, (...) de serviço da comunidade” (cfr. Bernardo Xavier, O Despedimento Colectivo no Dimensionamento da Empresa, 2000, pág. 273), por forma a reduzir ao mínimo ou tornar infrequentes a situação de perda de emprego e as consequências sociais fortemente danosas que acarreta.

Entre a ponderação de eficiência e eficácia da Administração Pública e o respeito pelos direitos e garantias dos particulares não existe antinomia. O princípio da prossecução do interesse público - o “norte da Administração Pública”, na expressão de Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos (cfr. Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2004, pág. 201) -, e o princípio da boa administração, sua decorrência, convocam igualmente valores e parâmetros exteriores à esfera jurídica, em que inscrevem necessariamente os princípios de gestão e de racionalidade económico-financeira, sem que daí decorra o afastamento do primado da juridicidade. Como diz Mário Aroso de Almeida:

“(…) não é boa a administração que, embora no respeito pelas exigências formais que o ordenamento lhe impõe, não assegure a eficaz e eficiente satisfação das necessidades postas a seu cargo. Mas a dimensão do respeito pelos direitos dos particulares não deixa igualmente de ser vista como uma das dimensões da boa administração num Estado de Direito democrático, pelo que também não é boa a administração que, embora sendo porventura eficaz na prossecução dos seus fins, o faça sem observância das exigências que o ordenamento jurídico lhe impõe e, em particular daquelas que decorrem do dever de respeito pelos direitos e interesses dos particulares” (cfr. Teoria Geral do Direito Administrativo: Temas Nucleares, 2012, pág. 70).  

Importa dizer que o oferecimento das razões de interesse público que justificam a medida constitui ónus do legislador. Impõe-se aqui de forma acrescida, pela força das expectativas que contraria e sobretudo pela intensidade do grau de afetação que opera para todo um grupo de trabalhadores, muitos deles com dezenas de anos de serviço na Administração Pública. O legislador carece de demonstrar, nos planos daadequação, necessidade e justa medida, que a intervenção funda e não transitória que opera responde a exigências da Administração Pública, em especial perante a adstrição decorrente do artigo 266.º da Constituição.

Ora, a exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2ª nada diz a este propósito. Refere tão somente que o regime de mobilização especial, por não comportar limite temporal máximo, levava em muitos casos à ausência de ligação ou de apelo para o regresso ao exercício de funções na Administração Pública e impedia a aplicação de processos de reforma e racionalização.

Por outro lado, o relatório elaborado pela Comissão Europeia em junho de 2013, no âmbito da 7ª avaliação do Programa de Assistência Financeira - e em que se inscreve igualmente a 7ª revisão do Memorando de Entendimento sobre as Condicionantes de Política Económica, referido na mesma exposição de motivos -, oferece visão mais ampla da aplicação do regime de mobilidade especial e concretiza as razões para a sua reduzida expressão numérica. Em quadro intitulado necessidade de reforma na Administração Pública,depois de comparar os dados do emprego público com outros Estados Membros da União Europeia, diz-se que o sistema de mobilidade especial constitui a única forma de realocar trabalhadores com desempenho insatisfatório (underperforming employees) na sequência de processo de reorganização. Para além da referência a que os trabalhadores em mobilidade especial continuam a receber metade do seu salário após a permanência no sistema e sem outro prazo, para além do da reforma, indica-se que no final de 2012 estavam nessa situação 1.108 trabalhadores, o que será causado – diz esse relatório - pela ausência de incentivo dos dirigentes para propor trabalhadores a integrar no sistema, em virtude da perda do posto de trabalho correspondente e da alteração das regras de mobilidade (cfr. pág. 27; documento acessível em ec.europa.eu ou em www.bportugal.pt ).

Para além desses diagnósticos, que remetem para a necessidade de substituição do regime de mobilidade, mostra-se ausente da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 154/XII/2ª e dos respetivos trabalhos preparatórios, qualquer razão objetiva específica para a revogação da norma de salvaguarda do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.

E, na verdade, para além do alargamento do âmbito subjetivo que a medida comporta, pois esses trabalhadores compõem boa parte da Administração Pública, não se encontra fundamento que permita considerar a presença de razões de interesse público com peso prevalecente sobre a confiança gerada pela expectativa legítima reforçada de defesa relativamente ao afastamento do despedimento sem justa causa subjetiva, nos mesmos termos de outros trabalhadores com que partilharam até à entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, o regime de nomeação definitiva.

Noutra perspetiva, falece justificação para a lesão de expectativa fortemente reforçada pelo legislador, na igualdade formal que se obtém entre esses trabalhadores e os trabalhadores em regime de contrato de trabalho em funções públicas constituídos a partir de 2009. A uniformidade das relações jurídicas laborais não constitui um valor per se, nem integra, seja no regime público, seja no privado, fundamento de interesse público para postergar a tutela da confiança legítima e justificar a não continuidade do comportamento estadual quanto à modificação de elementos nucleares e identitários do estatuto laboral. Em especial num quadro tão vasto e complexo como a Administração Pública, dificilmente deixarão de existir hipóteses de trabalhadores a desempenhar a mesma tarefa com vinculações não inteiramente coincidentes, o que, note-se, acontece igualmente na relação jurídica de emprego privada.

Em suma, estão reunidas razões bastantes para considerar que não se demonstram razões de interesse público idóneas a postergar a tutela de confiança legítima quanto à continuidade do comportamento do Estado relativamente a peça nuclear do estatuto juslaboral dos trabalhadores abrangidos pela norma do n.º 4 do artigo 88.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro. Assim sendo, a norma revogatória sub judicio viola a previsibilidade do Direito, como forma de orientação de vida (cfr. Maria Lúcia Amaral, A forma da República, 2005, pág. 185) e, desse jeito, a confiança e a segurança jurídica inerentes ao princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição.

(...)

 Lisboa, 29 de agosto de 2013. – Fernando Vaz Ventura – Maria Lúcia Amaral (com declaração) – Lino Rodrigues Ribeiro – Carlos Fernandes Cadilha – Ana Guerra Martins – José da Cunha Barbosa (vencido quanto à questão suscitada na al. a), de acordo com a declaração de voto que junto) – Joaquim de Sousa Ribeiro.