«Acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal» - Dezembro de 2013 - TRIBUNAL DE CONTAS (http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2013/2s/audit-dgtc-rel028-2013-2s.pdf)
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(...)
O Programa de Assistência Económica e Financeira tem como principais objetivos a diminuição do
défice orçamental e a inversão da trajetória de crescimento do rácio da dívida pública. Para tanto
, contempla um conjunto de alterações estruturais, de forma a permitir uma evolução da despesa pública compatível com o crescimento potencial da economia para além do horizonte do Programa.
O Programa permite um empréstimo de € 78.000 M, com um período de utilização até 2014, e assenta em três eixos: a estabilidade financeira e a continuidade do financiamento da atividade económica; a consolidação orçamental e a redução no nível do endividamento; e as reformas estruturais.
O empréstimo é concedido pelo MEEF (Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira) e pelo FEEF (Fundo Europeu de Estabilidade Financeira), envolvendo, no conjunto da UE, o montante de
€ 52.000 M, e pelo EFF (Extended Fund Facility – FMI) no valor equivalente a aproximadamente
€ 26.000 M.
Do valor global do empréstimo, € 12.000 M encontram-se destinados ao mecanismo de
apoio à solvabilidade bancária, não podendo ser utilizados em quaisquer outras finalidades.
Os compromissos assumidos perante as entidades financiadoras encontram-se vertidos nos
Memorandos de Entendimento, assinados em 17 de maio de 2011 entre o Governo Português, o
BCE, a CE e o FMI, os quais têm vindo a sofrer atualizações trimestrais decorrentes das avaliações externas (sete, até ao primeiro semestre de 2013), no decurso das quais é realizada uma monitorização e apreciação do cumprimento das medidas, dependendo os desembolsos adicionais destas avaliações.
Até ao final de 2012, o valor nominal dos empréstimos recebidos ascendia a € 62.904,2 M, dos quais
€ 22.100 M do MEEF, € 19.477,7 M do FEEF e € 21.326,5 do FMI. No termo do primeiro semestre de
2013, o valor do empréstimo alcançava € 67.297,2 M (€22.100 M do MEEF, €22.377,7 M do FEEF e
€22.819,5 M do FMI).
As instituições portuguesas diretamente envolvidas no PAEF são o Governo Português, em particular através do Ministério das Finanças e da ESAME – Estrutura de Acompanhamento dos Memorandos, (integrada no Gabinete do Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-Ministro), que tem por missão acompanhar o cumprimento integral e atempado das medidas assumidas pelo Estado Português junto da UE, do FMI e do BCE, designadamente, através da apresentação de relatórios trimestrais e de resumos mensais, que não foram disponibilizados, tal como outra documentação relativa à monitorização das medidas do PAEF, nos termos do n.º 3 da RCM n.º 28/2011, de 11 de julho e artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 177/2012, de 3 de agosto (cfr. ponto 2).
PREVISÕES MACRO-ORÇAMENTAIS DO PAEF
O impacto das medidas do PAEF na atividade económica nacional foi refletido na elaboração de uma previsão macroeconómica de base, definida em junho de 2011, abrangendo o horizonte temporal de 2011 a 2016, a qual tem sido objeto de revisões em sede das avaliações.
Considerando o horizonte do cenário base, as previsões de crescimento do PIB têm vindo a ser revistas sucessivamente em baixa, com o ano de 2013 a apresentar a maior revisão, na medida em que se assumia como o primeiro ano a apresentar um crescimento de 1,2% e que passou a um decréscimo de 2,3%, na 7.ª avaliação. De idêntica forma, o rácio da dívida pública no PIB, que se previa ser de 115,3% em 2013 e de 115,0% em 2014, foi revisto para 122,9% e 124,2%, respetivamente (cfr. ponto 3)
.
CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO
Os aspetos essenciais da avaliação do cumprimento das medidas e objetivos definidos no Programa consubstanciam-se na aferição do cumprimento das metas quantitativas fixadas para o saldo orçamental, a dívida pública e os pagamentos em atraso (domésticos e externos), bem como no acompanhamento do estado de implementação das medidas acordadas, onde se incluem os
compromissos expressos nas ações prévias (prior actions) e nos referenciais estruturais (structural
benchmarks).
Nos anos de 2011 e de 2012, as metas trimestrais (ajustadas) estabelecidas para o défice orçamental e a dívida pública foram atingidas, concluindo as avaliações da CE e do FMI pela execução positiva do Programa.
A meta de não acumulação de atrasos nos pagamentos domésticos pelas AP ́s, não tem vindo a ser cumprida com exceção para o mês de dezembro de 2011, quando se verificou uma redução de
€ 301M, e o último trimestre de 2012 (€ 0,7 mil M), conforme reportado nas avaliações trimestrais.
No entanto, face à situação existente em junho de 2011, observou-se uma redução destes pagamentos em € 1.792 M (36%) no final do ano de 2012.
A não acumulação de novos pagamentos externos em atraso relativos à dívida externa pelas AP ́s foi alcançada nos anos de 2011 e de 2012.
As ações prévias e os referenciais estruturais relativos ao reforço da gestão financeira pública
definidos até junho de 2013 no Memorando de Políticas Económicas e Financeiras, que se
consubstanciam na sua quase totalidade na aprovação de documentos reguladores, designadamente os Orçamentos do Estado para 2012 e 2013 e as leis das finanças regionais e locais, foram cumpridas / implementadas (cfr. ponto 4).
MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL
A redução da despesa tem-se baseado predominantemente em medidas horizontais, afetando todas as rubricas da despesa primária. Pela sua relevância, merecem particular destaque o congelamento das tabelas salariais das administrações públicas e das pensões dos sistemas públicos (excetuando as pensões mínimas), a limitação das promoções e progressões, o controlo de admissões e redução do número de contratados a prazo, a redução de salários e pensões acima de um determinado montante e a suspensão total/parcial dos subsídios de férias e de Natal aos trabalhadores das administrações públicas e aos pensionistas.
Estas medidas, dada a sua natureza reversível, não se consubstanciam em medidas estruturais de
redução da despesa, contrariamente ao preconizado pelo Programa.
A previsão do impacto orçamental das medidas para 2012 fixada no MoU ascendia, no conjunto da
receita e da despesa, a €9.955 M (2.ª atualização), representando as despesas com o pessoal, pensões e saúde cerca de 75% do total da redução da despesa (€6.915 M) e a cobrança da receita de IVA 67% do total do aumento da receita (€ 3.040 M) (cfr. alínea a) do ponto 5)
.
O OE/2012 acolheu as medidas do MoU, com vista a atingir o objetivo do défice de 4,5% do PIB,
mediante um esforço de consolidação orçamental previsto em € 9.041,2 M, dos quais €6.151,7 M
de redução de despesa e €2.890,0 M de aumento de receita.
Estas previsões do OE/2012 padecem de rigor e fiabilidade por não resultarem de forma automática
dos sistemas que suportam a execução orçamental, mas da recolha de informação sobre os eventuais impactos financeiros decorrentes das medidas de consolidação orçamental a adotar junto das secretarias de Estado e dos ministérios, em coordenação com o Gabinete do Ministro das Finanças,sem que se encontrem evidenciados a validade das previsões e os procedimentos que garantam a coerência das mesmas (cfr. alínea b) do ponto 5)
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Em contabilidade nacional, o objetivo para o défice previsto no OE/2012 era de 4,5% do PIB –€7.556,9 M, alterado para 5% do PIB -€8.314,1 M, por força dos desvios orçamentais, no âmbito da
5.ª atualização do MoU. O défice alcançado foi de 6,4% do PIB -€10.641,2 M, revelando um desvio de 1,9 p.p. do PIB em comparação com o objetivo previsto do OE inicial. O limite só foi considerado cumprido tendo em conta um conjunto de operações específicas (recapitalização da CGD, 0,5% do PIB; re-routing da
operação SAGESTAMO, 0,5%; imparidades BPN, 0,1%; concessão ANA, 0,7%).
Na execução orçamental, o conjunto dos subsetores da administração central e da segurança social
registou um aumento da despesa em €2.082,8 M (incluindo as EPR) e da receita em €524,1 M. Por si só, a inserção das EPR no perímetro orçamental representou um agravamento do saldo em €834,9 M, sendo de relevar as despesas destas entidades com juros e outros encargos (€1.005,6 M) e em investimentos (€1.436,7 M).
Considerando o universo das administrações públicas, o principal decréscimo da despesa efetiva face ao ano anterior registou-se nas rubricas de pessoal, €2.819,1 M (excluindo as EPR).
O Relatório do OE/2012 continha o impacto previsto das medidas de consolidação orçamental, mas a CGE, à semelhança do verificado no ano de 2011, não apresentou os resultados obtidos, o que impede o exercício da avaliação e afeta a transparência e publicidade que devem presidir à apresentação das contas públicas (cfr. alínea d) do ponto 5)
MEDIDAS ORÇAMENTAIS ESTRUTURAIS
No âmbito do presente Relatório, foram analisadas 32 medidas estruturais orçamentais, das quais 15 respeitam ao quadro de gestão financeira pública (reporte e monitorização e enquadramento
orçamental), 14 na área da administração pública e 3 dirigem-se ao setor empresarial do Estado. Esta análise teve como objetivo efetuar um ponto de situação das medidas quanto ao seu conteúdo
programático, ao momento da sua integração no PAEF, ao prazo fixado e ao seu cumprimento, tendo como referência o primeiro semestre de 2013.
a) Reporte e monitorização e enquadramento orçamental
A implementação da revisão da Lei de Enquadramento Orçamental proporcionou a melhoria do
processo orçamental ao integrar no seu âmbito entidades que pertencem ao setor das administrações públicas em contabilidade nacional.
No âmbito das medidas analisadas verificou-se que o reporte e a monitorização da informação sofreu melhorias ao nível da execução orçamental, nomeadamente no que toca à abrangência das entidades e à qualidade da informação divulgada, e dos compromissos e dos pagamentos em atraso, através da implementação da lei dos compromissos e dos pagamentos em atraso, bem como dos sistemas de informação a ela associados, ocorrendo ainda incumprimentos no reporte da informação sobre a execução orçamental por parte dos municípios.
A divulgação de dados do emprego público foi substancialmente melhorada passando a ter
periodicidade trimestral, abrangendo as entidades que fazem parte dos setores das administrações
públicas e das demais sociedades financeiras e não financeiras, conduzindo à existência de um
inventário permanente e atualizado sobre os postos de trabalho e as remunerações de base e ganhos médios mensais, subsistindo, ainda, fragilidades no reporte por parte da administração local
(cfr. ponto 6).
b) Administração Pública
Em resultado do censo obrigatório às fundações e do relatório de avaliação final, a RCM n.º
13-A/2013 aprovou decisões relativamente a 423 fundações: 98 mantiveram-se ou não sofreram
alterações; 132 foram objeto de propostas de alteração, incluindo recomendações ou propostas de
extinção, decisões de redução total ou parcial de apoios, ou cessação do estatuto de utilidade pública; relativamente a 193 proibiu-se a atribuição de quaisquer apoios por parte de entidades públicas, por não terem respondido ao censo.
A reorganização administrativa territorial autárquica ficou limitada às freguesias, consagrando-se
apenas incentivos à fusão de municípios. No continente, foram agregadas 1.168 freguesias num
universo de 4.050 (representando 29% de redução) e nas regiões autónomas mantiveram-se as 209
freguesias já existentes, dado que as assembleias legislativas ainda não promoveram esta
reorganização.
A meta de redução de trabalhadores na administração central aumentou para 2% com a 2.ª atualização do MoU, igualando a das administrações regional e local, tendo-se atingido em 2012 uma diminuição de 4,7% (27.573 postos de trabalho). Esta meta foi alcançada por todos os subsetores, salientando-se a
administração central com 5,1% (22.250). No final do ano de 2012 o número de trabalhadores
ascendia a 584.228.
Em particular, concorreram para esta redução a saída de 14.716 trabalhadores por motivo de
reforma/aposentação, que representam 53,4% das saídas definitivas, em especial no MEC (4.980), no MAI (2.165) e no MS (792) e a redução de mais 4.343 funcionários (15,6%) por motivo de extinção
da relação de emprego por causa imputável ao trabalhador ou à entidade empregadora e por morte.
Estas três causas de saídas ocorridas em 2012 representaram, no seu conjunto, 2,5% do número de postos de trabalho existentes a 31 de dezembro de 2011, excedendo, por si só, a meta fixada de 2%.
No apuramento das saídas contribuíram também a caducidade e termo de contrato, mobilidade e outras situações, designadamente no Ministério da Educação e Ciência, em que a redução do número de contratos a termo foi de 12.038.
Relativamente à revisão da tabela salarial, foi apenas elaborado um estudo comparativo das
remunerações praticadas no setor público e no setor privado. Pela análise do referido estudo conclui-se pela insuficiência de informação sobre a metodologia aplicada, nomeadamente no que respeita:
i) aos universos comparados, que não são equivalentes (289 empresas privadas e 38.325 colaboradores – 1,3% da população empregada por conta de outrem – em comparação com 544.362 trabalhadores do setor público); ii) à opção pela comparação com as empresas do percentil 25 (volume de negócios de €13 M e 30 colaboradores, que compara com uma média no setor público de 128 trabalhadores) as quais não se encontram identificadas, quer quanto ao seu número quer quanto às suas características, designadamente, categorias profissionais e áreas de atividade; e iii) ao cálculo das remunerações no setor público para obter o respetivo valor sem considerar as reduções salariais, uma vez que os dados disponíveis sobre estas remunerações incluem as reduções (cfr. ponto 6)
c) Setor Empresarial do Estado
A evolução dos gastos operacionais das empresas públicas não financeiras (EPNF) aponta para uma tendência de decréscimo face ao ano de 2009 (€ 10.920M em 2009 e €6.931 M em 2012).
No final do 4.º trimestre de 2012, as EPNF, excluindo o setor da saúde, apresentaram um decréscimo de 14,4% (€567,6 M) em relação ao trimestre homólogo, enquanto o setor da saúde registou um aumento de 2,2% (€ 77,7M).
Relativamente à evolução da dívida, em termos agregados registou-se um acréscimo de 2,6% em 2012 face a 2011 (de €30.291 M para € 31.083 M), com os setores de infraestruturas e dos transportes a revelarem um maior crescimento do seu stock de dívida (7,0% e 4,4%, respetivamente) (cfr. ponto 6).
d) Plano de Redução e Melhoria da Administração Central do Estado - PREMAC
O PREMAC não se encontra suportado num plano estratégico para a administração central do Estado que contenha: o diagnóstico inicial; os objetivos definidos e hierarquizados quanto às entidades e aos respetivos recursos humanos; a adequação das entidades face às atribuições dos ministérios; a distribuição das atribuições pelos organismos; e os recursos humanos necessários para assegurar as atividades e procedimentos indispensáveis à prossecução dessas atribuições.
Formalmente foram apresentados dois relatórios de aplicação do mesmo Plano, o primeiro divulgado em 15 de setembro de 2011 e o segundo em 29 de novembro de 2012
(designado por “relatório final de aplicação”). Previa-se a redução de estruturas de nível superior da administração direta e indireta, incluindo órgãos consultivos e outros organismos, em 40% e de cargos dirigentes em 27%.
O universo inicial de 359 entidades (administração direta e indireta, órgãos consultivos e outros
organismos, mas excluindo os tribunais, as escolas, as universidades, os estabelecimentos de saúde, as embaixadas, as forças armadas e as forças de segurança) foi definido com base nos dados residentes no SIOE e no levantamento de entidades efetuado pelos interlocutores ministeriais designados para o efeito, sob coordenação do SEAP e da ESAME.
Verificou-se que não foram definidos os critérios que presidiram à constituição do universo inicial, em particular no que toca a “órgãos consultivos” e “outros organismos”, nem assegurada a identificação de todas as estruturas na dependência dos ministérios, desconhecendo-se as razões da exclusão de um número significativo de entidades, comissões, órgãos consultivos e outras estruturas, com natureza idêntica a outras que vieram a ser consideradas no universo do PREMAC, independentemente de se encontrarem registadas no SIOE.
A quantificação de dirigentes superiores e intermédios constante do universo inicial (715 e 5.571,
respetivamente) resultou do número de cargos previstos nas leis orgânicas (6.286) e não os
efetivamente ocupados e registados no SIOE - 5.464, dos quais 686 dirigentes superiores e 4.778
intermédios - menos 822 dirigentes face ao ponto de partida indicado no relatório.
Este procedimento é desajustado face aos objetivos que se pretendiam de redução efetiva do número de dirigentes, sem prejuízo de que tal diminuição, para que fosse estrutural, também viesse a ser consagrada nas respetivas leis orgânicas dos organismos. No entanto, com a metodologia utilizada, o universo inicial estava sobreavaliado, originando uma meta de redução de 27%, a qual, na realidade, nunca será atingida, podendo alcançar-se no máximo 19%.
No que toca ao número de estruturas, o relatório final apontava para a redução de estruturas de nível
superior da administração central de 40%; no entanto, verificou-se que, tendo por fonte o SIOE, à data de 31 dezembro de 2012 os resultados alcançavam uma redução 14% e, em 31 de março de 2013, de 19%, percentagens significativamente inferiores às previstas.
Quanto à redução de dirigentes, a 31 de dezembro de 2012, os dados registados no SIOE indicavam que a redução de dirigentes na administração direta e indireta no universo definido no PREMAC foi de 16%, evoluindo para 17% no final do 1º trimestre de 2013; nos outros organismos (órgãos consultivos e outros) verificou-se um aumento de 2% no final de 2012 e de 8% no 1º trimestre de 2013. No seu conjunto, a redução de dirigentes alcançou 14%, abaixo do objetivo delineado de 27%.
No que respeita ao número de funcionários (excluindo dirigentes) assistiu-se a uma quebra de 4% até ao final de 2012 e de 5% no termo do 1.º trimestre de 2013.
O processo de reorganização/restruturação dos organismos inerente ao PREMAC apenas estará
concluído quando os mapas de pessoal forem aprovados. Até ao final de setembro de 2013, apenas 48 das 101 entidades que apresentaram os seus mapas de postos de trabalho, tinham os seus processos finalizados, contemplando a criação de mais 351 postos de trabalho; encontravam-se por aprovar 53 processos, os quais previam como necessários mais 1.102 postos de trabalho; tendo em conta as 150 entidades da administração direta e indireta do Estado previstas no PREMAC estavam ainda por fixar as estruturas de pessoal de 49 organismos, com particular incidência nos Ministérios da Economia e do Emprego, das Finanças e da Segurança Social.
O PREMAC apenas foi aplicado a 16% do universo da administração pública, num total de 2.084
estruturas e de 550.194 funcionários, incluindo dirigentes (7.152).
Este plano não abrangeu um conjunto de entidades em função das suas tipologias, designadamente nas áreas da justiça, educação, saúde, forças armadas e de segurança, que, à data de referência do universo inicial do PREMAC, representavam 1.801 estruturas, 1.538 dirigentes e 459.242 trabalhadores.
No entanto, encontram-se em preparação ou em curso reestruturações para estes setores: i) no que respeita aos tribunais, foi publicada a Lei da Organização do Sistema Judiciário, cuja implementação ocorrerá no próximo ano; ii) no âmbito do MNE, a reestruturação da rede consular levou ao encerramento, no 1.º trimestre de 2012, de 11 postos diplomáticos; nas Forças Armadas, foram reduzidos 4.766 efetivos entre junho de 2011 e março de 2013, encontrando-se aprovado o documento estratégico “Defesa 2020” que contempla a reestruturação de estruturas e o redimensionamento das Forças Armadas para 30.000 a 32.000 militares até 20201; iii) o processo de reorganização dos
agrupamentos de centros de saúde decorre desde 2009, verificando-se uma redução de 20 entre 2011 e 2013; iv) quanto aos estabelecimentos hospitalares, a sua reestruturação assenta em planos de reorganização da rede hospitalar, encontrando-se em curso (cfr. ponto 7)
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e) Impactos decorrentes do PREMAC
A redução de estruturas e de cargos dirigentes preconizado pelo PREMAC por si só não assegura uma reestruturação da administração central do Estado, configurando-se mais como um processo de fusão de organismos mantendo, de um forma geral, as mesmas competências e atribuições, distribuídas por um número inferior de estruturas, ajustado à orgânica inicial do Governo, mas sujeito, de acordo com as opções políticas, a sucessivas alterações.
Continua por concluir a implementação efetiva do Plano e a apresentação dos resultados alcançados, nomeadamente quanto ao impacto orçamental que deveria ter sido um dos principais objetivos do acompanhamento da execução do PREMAC, a par dos resultados obtidos com a reorganização da estrutura do Estado. Sem um sistema de monitorização de impactos orçamentais que reflita esta reorganização de serviços não se poderá avaliar a real utilidade deste Plano.
A CGE/2012, à semelhança do ano anterior, não indica qual a execução alcançada com a implementação do PREMAC, fazendo apenas algumas referências na parte respeitante à apresentação das políticas setoriais por ministério, não quantificando de forma sistemática e coerente quanto representou aquele Plano na execução orçamental de cada um dos ministérios, desconhecendo-se, por conseguinte, quais os seus impactos financeiros.
No entanto, o aumento do número de postos de trabalho face aos efetivamente existentes antes da
implementação do PREMAC poderá originar um aumento da despesa (cfr. ponto 7)
1 A 31 de março, encontravam-se registados no SIOE 38.146 postos de trabalho.
9–RECOMENDAÇÕES
No contexto da matéria do presente Relatório e resumida nas conclusões que antecedem, formulam-se
as seguintes recomendações:
a) Ao Secretário de Estado Adjunto do Primeiro Ministro (enquanto Coordenador da
ESAME):
1. Promover a publicitação dos relatórios trimestrais de acompanhamento da implementação
das medidas constantes dos MoU;
2. Diligenciar pela elaboração e publicitação de um relatório final de execução do PAEF, logo
que este se mostre concluído, de modo a permitir a avaliação do cumprimento das metas
qualitativas e quantitativas e, nos casos aplicáveis, a identificação dos recursos financeiros
associados, quer na ótica da despesa (poupanças alcançadas) quer na da receita (receitas
obtidas).
b) À Ministra de Estado e das Finanças:
3. Instituir os procedimentos necessários para que as estimativas das medidas de consolidação
orçamental sejam rigorosas e fiáveis, se evidencie de forma clara o seu efeito na
orçamentação das receitas e das despesas e se divulguem os respetivos pressupostos;
4. Diligenciar para que os sistemas de informação da execução orçamental permitam a
monitorização e acompanhamento das medidas de consolidação orçamental e a avaliação
contínua dos resultados alcançados, bem como a respetiva divulgação;
5. Providenciar para que a Conta Geral do Estado apresente informação sobre a execução das
medidas de consolidação orçamental, de modo a permitir a avaliação dos resultados obtidos
face às estimativas e a fundamentar de forma mais sustentada as opções de políticas públicas
no respeito pela legalidade, equidade, eficiência e eficácia, assegurando a transparência e
publicidade que devem presidir à apresentação das contas públicas;
6. Tomar as medidas necessárias para acelerar a finalização dos processos de reorganização
decorrentes da implementação do PREMAC e a posterior elaboração de um relatório final
que integre informação sobre a situação inicial e final das estruturas existentes, respetivos
postos de trabalho previstos e os efetivamente ocupados, assim como os impactos ocorridos,
designadamente, as poupanças alcançadas;
7. Diligenciar para que sejam elaborados e publicitados relatórios periódicos sobre a
implementação das reestruturações setoriais em curso nas áreas da saúde, dos tribunais, das
forças armadas e de segurança, educação e serviços externos do MNE, à semelhança e nos
moldes indicados para o PREMAC;
8. Providenciar para que, no futuro, as reestruturações da administração pública se encontrem
fundamentadas em planos estratégicos que contenham: o diagnóstico inicial; os objetivos
definidos e hierarquizados quanto às entidades e aos respetivos recursos humanos; a
adequação das entidades face às atribuições dos ministérios; a distribuição das atribuições
pelos organismos; e os recursos humanos necessários para assegurar as atividades e procedimentos indispensáveis à prossecução dessas atribuições.
c) À Ministra de Estado e das Finanças e ao Ministro Adjunto e do Desenvolvimento Regional:
9. Promover as diligências necessárias para que os procedimentos de reporte pela administração
local no âmbito do acompanhamento da execução orçamental e do emprego público
assegurem informação completa e tempestiva, de forma à melhoria qualitativa das atuais
Síntese de Execução Orçamental e Síntese Estatística do Emprego Público.
(...)»
